A Lei Aldir Blanc e o MROSC

Por Aline Akemi Freitas¹, Carlos Paiva² e Lucas Seara³

No dia 29 de junho de 2020 foi publicada a Lei nº 14.017/2020⁴, a chamada Lei Aldir Blanc, que dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor cultural a serem adotadas durante o estado de calamidade pública decorrente da COVID-19, reconhecida pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20/03/2020⁵. O volume de recursos é inédito para o setor e impõe sérios desafios logísticos para os gestores públicos e potenciais barreiras de acesso ou risco para os beneficiários. Este texto aborda em que extensão o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) pode contribuir para a implantação da Lei Aldir Blanc.

O setor cultural é um dos mais afetados pelos efeitos da pandemia, sendo comum a afirmação de que “foi o primeiro a parar e será o último a retomar as atividades”, isso porque com a necessidade de isolamento social, será mais complicado retomar atividades que possam juntar público. Para além da restrição temporal, a ocupação do setor tem percentual acima da média nacional de autônomos e alta intermitência no trabalho, aumentando o grau de vulnerabilidade dos seus trabalhadores.

A lei foi considerada uma conquista histórica e contou com uma aprovação quase que unânime no Congresso. Os instrumentos nela previstos oferecem os meios necessários para evitar que a cultura sofra impactos ainda mais devastadores e duradouros. Porém, ainda restam diversas questões e dúvidas sobre o prazo para que o recurso chegue aos beneficiários e como se dará, na prática, essa ajuda, dentre as quais: Como será realizado o cadastro destes trabalhadores e trabalhadoras? Quais exatamente as categorias teriam direito? Quais os parâmetros mais adequados para calcular o subsídio para os espaços artísticos e culturais, microempresas e pequenas empresas culturais, cooperativas, instituições e organizações culturais comunitárias que tiveram as suas atividades interrompidas por força das medidas de isolamento social, entre o valor mínimo e o máximo estabelecido? Quais os instrumentos serão utilizados para as parcerias com as pessoas jurídicas envolvidas (empresas, MEI e associações do setor cultural)?

Dentre tantas questões, os parâmetros estabelecidos no Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), Lei nº 13.019/2014⁶, podem tanto ser utilizados para formalizar as parcerias que serão mantidas com as pessoas jurídicas sem fins lucrativos - associações e fundações - que atuam no setor cultural, no âmbito da Lei Aldir Blanc, ou inspirar os parâmetros que irão configurar alguns dos instrumentos de fomento previstos na Lei Aldir Blanc.

A lei destina R$ 3 bilhões de apoio ao setor cultural, delegando a estados e municípios a execução das ações de fomento direto. O ponto de maior atenção está nos meios de apoio indicados no art. 2º:

a) renda emergencial mensal, no valor de R$ 600,00, aos trabalhadores e trabalhadoras da cultura, ou seja, as pessoas que participam de cadeia produtiva dos segmentos artísticos e culturais, incluindo-se artistas, contadores de histórias, produtores, técnicos, curadores, oficineiros e professores de escolas de arte e capoeira;

b) subsídio mensal para manutenção de espaços artísticos e culturais, microempresas e pequenas empresas culturais, cooperativas, instituições e organizações culturais comunitárias que tiveram as suas atividades interrompidas por força das medidas de isolamento social; este subsídio mensal terá valor mínimo de R$ 3.000,00 e máximo de R$ 10.000,00, de acordo com critérios estabelecidos pelo gestor local;

c) editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas pela internet ou disponibilizadas por meio de redes sociais e outras plataformas digitais.

Segundo o parágrafo primeiro deste mesmo art. 2º, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão que aplicar pelo menos 20% dos recursos recebidos na modalidade de entrega por chamamentos públicos, prêmios ou aquisições. A Lei não detalha o instrumento cabível para essa modalidade, e justamente aqui que se vislumbra a possibilidade de utilização do regime de parcerias do MROSC.

Na medida em que o poder público resolver pela realização de chamamentos públicos que envolvam ações culturais que serão realizadas em parceria com OSC, pode-se aplicar o MROSC e todo procedimento estabelecido na Lei nº 13.019/2014, já que é ela que “Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho (…)”.

Porém é da tradição do setor cultural que mecanismos de fomento sejam destinados também a indivíduos e organizações com fins lucrativos, às quais não se aplica o MROSC. Vislumbramos que esse contexto impõe a seguinte questão para os gestores públicos: é melhor instituir mecanismos diferenciados a partir da natureza do beneficiário, permitindo o uso do MROSC, ao invés de mecanismos por setor ou objeto, em que a natureza do beneficiário é diversa? Em que medida as alternativas jurídicas que conformam deveres por parte do estado e beneficiário devem pesar na escolha dos mecanismos?

Uma das principais conquistas do MROSC é a realização de parcerias com foco nos seus resultados, mantendo-se o zelo no trato dos recursos públicos, através de planos de trabalho formalizados conjuntamente entre poder público e entidades, os quais estabelecem claramente as metas, os custos, o processo de monitoramento e, especialmente, a prestação de contas com base na efetiva execução das ações e na verdade real. É no plano de trabalho, por exemplo, que se pode definir a realização de atividades artísticas e culturais com transmissão pela internet, o quantitativo de ações, quais os meios digitais (redes sociais e plataformas digitais) envolvidos, a perspectiva e o perfil do público (estudantes de escolas públicas, público de bairros periféricos, baixa renda), etc. O foco no cumprimento do objeto é uma demanda antiga do setor cultural, contemplada pelo MROSC⁷. Vale lembrar que a contabilidade da execução pode ser requisitada no caso de não alcance das metas ou evidências de ato irregular.

De fato, o regime do MROSC não é obrigatório para democratização do acesso aos recursos previstos na Lei Aldir Blanc, mas se trata de uma possibilidade, especialmente para órgãos com boa capacidade administrativa para acompanhamento das ações de fomento. Se o órgão da administração pública responsável pela execução desses recursos resolver distribuí-los integralmente na modalidade prêmio, por exemplo, então não necessariamente teria que seguir as regras do MROSC, podendo optar por outros procedimentos, já que a lógica neste caso se mostra bem diferente. O mesmo vale para o caso da aquisição de bens e serviços.

De todo modo, importante considerar que os instrumentos previstos na Lei nº 13.019/2014 poderão sim ser utilizados para celebração de parcerias decorrentes da Lei Aldir Blanc, ou inspirar o modelo de repasse e acompanhamento adotado para execução das ações por ela financiada, em especial no que diz respeito ao foco na realização do objeto e nos meios de monitoramento.

Diante do alcance que a Lei Aldir Blanc procura ter, Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão se organizar para as quatro etapas do processo: (i) recebimento de solicitações (de renda emergencial, subsídio ou recursos de fomento); (ii) análise da validade da solicitação e, em alguns casos, seleção de propostas; (iii) formalização do apoio e repasse dos recursos; e (iv) acompanhamento das atividades financiadas com os recursos (que não se aplica à renda básica emergencial).

Dados do IBGE (2019)⁸ e pesquisa do OBEC (2020)⁹ indicam que grande parte dos agentes do campo cultural nunca solicitaram apoio aos poderes públicos, o que exigirá instrumentos de fomento simples e amigáveis que alcancem a todos que precisam dos recursos e também o fortalecimento na capacidade de análise, repasse e acompanhamento, capacidade essa que pode não estar à altura da escala que as medidas exigem.

Outro instrumento previsto no MROSC que pode ser adotado são as comissões de monitoramento e avaliação. Elas podem auxiliar no aumento da capacidade de gestão dos órgãos, trazer perspectivas que qualifiquem as ações propostas e ser importante elemento nas práticas de transparência que a lei irá exigir. Poderão, também, ser valiosas na transição dos governos municipais, haja vista as eleições que irão ocorrer durante a execução da lei.

A Lei Aldir Blanc é uma conquista histórica e uma oportunidade para evitar impactos devastadores na cultura. Mas a extensão do sucesso na sua implementação dependerá da visão estratégica dos gestores no uso desses recursos. Por essa razão, é de suma importância que os entes públicos avaliem sua estrutura e a capacidade de execução de cada modalidade antes de decidirem quais instrumentos serão utilizados para democratização do acesso aos recursos da Lei Aldir Blanc, de forma a não colocar em risco tanto gestores públicos como privados que receberão os recursos.

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1. Aline Akemi Freitas - Advogada, Mestre em Direito (PUC/SP), autora do livro “Direito à Cultura e Terceiro Setor”
2. Carlos Paiva - Gestor Público e pesquisador em gestão e políticas culturais, Mestre em Administração Pública (HKS) e Cultura e Sociedade (UFBA)
3. Lucas Seara - Advogado, Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social (UFBA), Coordenador do Instituto OSC LEGAL
4. Lei nº 14.017, de 29 de Junho de 2020 - Dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor cultural a serem adotadas durante o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020
5. Decreto Legislativo nº 6, de 2020 - Reconhece, para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020
6. Lei nº 13.019, de 31 de Julho de 2014 - Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil; e altera as Leis nºs 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999.
7. Para mais informações sobre as relações de parceria entre poder público e entidades culturais, bem como os procedimentos de prestação de contas envolvidos, ver: FREITAS, Aline Akemi. Direito à Cultura e Terceiro Setor; Editora Lumen Juris: 2016.
8. CANEDO, D; LIMA, C.; PONTE, E.; COSTA, L.; CAMPOS, L. G.; QUEIROZ, M.; SOUZA, R. P. T. R. ; PAIVA NETO, C.; GUERRA, C. M.; CALDAS, R; CARVALHO, R. Impactos da COVID-19 na Economia Criativa — Boletim Resultados Preliminares - Edição 5 2020 (Boletim periódico de pesquisa).
9. Sistema de informações e indicadores culturais: 2007–2018 / IBGE, Coordenação de População e Indicadores Sociais. Rio de Janeiro IBGE, 2019